Госзакупки при реализации ФЦП: работа заказчика в новых условиях

Дмитрий Калаев, Алексей Тарасов (NAUMEN)
журнал «Бюджет», сентябрь 2006 г.

Вступивший в силу с 1 января 2006 года Федеральный закон N94-ФЗ создал новые условия для государственных заказчиков, в том числе для тех, кто проводит закупки работ, услуг и продукции в рамках реализации федеральных целевых программ (ФЦП). В ряде случаев заказчики оказались не готовы к изменению правил игры, что сказалось на активности размещения заказов. Быстрее адаптироваться к новым условиям смогли те, кто приступил к реформированию процессов управления закупками еще до вступления закона в силу. Одним из таких примеров является опыт проведения конкурсов по ФЦНТП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники» в Федеральном агентстве по науке и инновациям.

Федеральная целевая научно-техническая программа «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники (2002–2006 гг.)» входит в число наиболее наукоемких программ, направленных на развитие основных высокотехнологичных отраслей экономики. Государственными заказчиками программы выступают три ведомства —  Министерство образования и науки, Федеральное агентство по образованию и Федеральное агентство по науке и инновациям (Роснаука). Оперативная деятельность по управлению программой возложена на Дирекцию ФЦНТП, которая также занимается организацией независимой экспертизы проектов на всех этапах реализации программы.

Госзаказчики ФЦНТП делают ставку на конкурсы

С января 2005 года начала действовать вторая редакция программы, качественно изменившая структуру и подход к реализации ФЦНТП. Целью изменений было выстраивание структуры проектов по приоритетным направлениям, укрупнение проектов, увеличение доли внебюджетного финансирования и вовлечение в реализацию программы широкого научного, технологического и бизнес-сообщества. До принятия второй редакции ФЦНТП только около 23 % работ выполнялось на конкурсной основе¹.
В рамках программы были выделены семь приоритетных направлений, по каждому мероприятию были разработаны конкретные количественные показатели (индикаторы), позволяющие судить о достижении результатов. Также была изменена минимальная величина контракта с 200 тыс. руб. до 3 млн. руб².  С увеличением средств, выделяемых на один контракт, госзаказчики одновременно ужесточили и требования к техническим заданиям, по которым выполняются работы в рамках контрактов.

Изменения потребовали реорганизации структуры управления программой. Схема проведения конкурсов стала выглядеть следующим образом: на первом этапе семь рабочих групп специалистов, представляющих академическое сообщество, вузы и бизнес, формируют тематику конкурсов (конкурсные лоты). Итоговое решение об объявлении конкурса принимает научно-координационный совет, в который входят руководители рабочих групп и наиболее авторитетные представители вузовской среды и бизнеса.

После объявления конкурса Дирекция ФЦНТП проводит сбор заявок, их регистрацию и представление для конкурсной комиссии. После того, как  конкурсная комиссия определит заявки, которые могут участвовать в конкурсе, проводится научно-техническую экспертиза заявок. Из имеющегося банка данных Дирекция проводит отбор экспертов в соответствии с их квалификацией и незаинтересованностью в результатах экспертизы. Дирекция также отвечает за проведение экспертизы, сбор экспертных заключений, их обобщение и представление на конкурсные комиссии вместе со сводным заключением. Конкурсная комиссия принимает решение о победителе, после этого с победителем заключается контракт, и начинается его исполнение.

Для сопровождения заключенных контрактов в структуру программы были введены специальные организации-мониторы, непосредственно работающие с исполнителями, чтобы, с одной стороны, оказывать им содействие при возникновении проблем, с другой стороны, более эффективно представлять интересы заказчика при реализации программы.

Работа в новых условиях

Изменение структуры и подхода к реализации программы повлекло за собой серьезное увеличение объема работ Дирекции ФЦНТП по организации экспертизы заявок и результатов проекта. На текущий момент экспертиза каждой заявки проводится как минимум тремя экспертами, в крупных проектах количество экспертов возрастает до семи. В целом же Дирекции приходится взаимодействовать более чем с 500 экспертами, находящимися в разных городах страны. С повышением роли конкурсного распределения средств в программе возросло и количество заявок от участников. По данным Роснауки, в 2004 году на один лот приходилось в среднем 2-3 заявки, а в 2005 году – 8-9 заявок. В результате поток документов, ежедневно проходящих через Дирекцию, составляет более 100 документов в час.

Для реализации конкурсных мероприятий Дирекции потребовалась информационная система, автоматизирующая процессы  проведения экспертизы заявок и результатов проекта, ведение документооборота и формирование отчетов. В начале 2005 года такая система была разработана и поэтапно запущена в рабочую эксплуатацию в Дирекции ФЦНТП.

Внедрение информационной системы позволило Дирекции организовать оперативную работу с большим количеством экспертов, находящихся в разных городах. Всем экспертам был предоставлен удаленный доступ в систему, где ведется учет объектов экспертизы, и выдаются задания на проведение экспертизы. В процессе формирования конкурсной документации в систему вводятся критерии, по которым эксперты оценивают поступившие на конкурс заявки, что соответствует требованиям федерального закона N94-ФЗ (часть 2 статьи 22). Подготовленные экспертами заключения поступают к кураторам экспертизы, у которых есть возможность отслеживать общий ход экспертизы заявок по конкурсному лоту.

С внедрением информационной системы удалось повысить эффективность процедуры согласования контракта с победителем конкурса. Согласование всех документов по результатам конкурса (договоров, календарных планов, сметы проекта и пр.) стало проводиться в электронной форме, что позволило сократить затраты времени и средств, избежать дублирования и утраты документов.  В дальнейшем благодаря наличию утвержденного плана и сметы проекта куратор проекта со стороны заказчика может сравнить заявленные поставщиком сроки, затраты и результаты проекта с реально достигнутыми показателями. Система также упрощает формирование отчетности для вышестоящих органов (отчеты по затратам бюджетных и внебюджетных средств, оплате труда, достижении индикаторов, программных мероприятиях и др.).

На состоявшейся в марте этого года Коллегии Министерства образования и науки РФ результаты выполнения ФЦНТП в 2005 году получили одобрение со стороны министра науки и образования РФ и представителей научного сообщества. По оценке Александра Клименко, заместителя руководителя Федерального агентства по науке и инновациям, все 79 индикаторов программы в 2005 году были выполнены³. На основании проведенных экспертиз было заключено более 1570 государственных контрактов на общую сумму 10,5 млрд. рублей. Доля работ, выполняемых на конкурсной основе, в 2005 году выросла до 73 %⁴.

С вступлением в силу федерального закона N94-ФЗ в конкурсную процедуру были внесены изменения, соответствующие новым требованиям. Тем не менее, это не привело к снижению количества конкурсов и другим негативным последствиям для реализации ФЦНТП.

Роль информационной системы в процессах госзаказчика

С каждым годом количество федеральных целевых программ сокращается, при этом правительство все больше ориентируется на высокотехнологичные, инновационные программы, обеспечивающие научно-технический прогресс. Это означает, что в бюджетах ФЦП будет повышаться доля затрат на НИОКР, сложные работы и наукоемкую продукцию.

Закупка сложных работ и продукции напрямую связана с необходимостью проведения экспертизы предложений, поступающих от участников конкурсов. Перед конкурсными комиссиями стоит задача обеспечить качественную и независимую экспертизу всех поступивших на конкурс заявок. Для решения этой задачи госзаказчикам или уполномоченным получателям бюджетных средств требуется взаимодействие с большим количеством экспертов. С учетом того, что при закупках НИОКР в рамках одного конкурса зачастую размещается большое количество лотов, провести конкурс в установленные законом сроки становится еще сложнее. Конкурсные комиссии сталкиваются с потоком документации, обработать которую без нарушения требований законодательства, и используя только методы бумажного документооборота, уже практически невозможно.

Еще одна проблема заключается в том, что в федеральном законе N94-ФЗ практически отсутствует регламентация государственных закупок сложных работ, НИОКР, интеллектуальных услуг и других работ научного и научно-производственного характера. Это означает, что размещение заказов на эти работы (услуги) должно вестись на общих основаниях. В то же время  исполнение требований закона, в частности соблюдение сроков, требует от госзаказчиков повышения эффективности работы при организации конкурсов. На практике ключевыми условиями решения этой задачи являются формализация процессов заказчика, связанных с размещением заказов, и использование информационных систем, предназначенных для управления конкурсными процедурами, включая проведение экспертизы, согласование контрактов и мониторинг их исполнения.

В ходе реализации ФЦП возникает также необходимость составления полугодовых отчетов. При составлении объемных, содержащих аналитическую информацию о проекте, отчетов «вручную» возрастает риск появления ошибок.

При использовании информационной системы  процесс организации и проведения конкурсных процедур в общих чертах выглядит следующим образом:

• Сотрудник конкурсной комиссии размещает в базе данных системы информацию о заявленном конкурсе и пакет необходимой конкурсной документации. Система контролирует наличие критериев оценки предложений, соблюдение сроков конкурсных процедур и публикации извещений.
• Сотрудники, занимающиеся регистрацией заявок, вводят в систему все поступившие на конкурс заявки. В дальнейшем эксперты получают задания на экспертизу и доступ к заявкам конкурсантов, проверяют заявки, составляют заключения, которые предоставляются конкурсной комиссии.
• Куратор экспертизы контролирует выполнение заданий на экспертизу и утверждает поступившие к нему  экспертные заключения. 
• После объявлений победителя конкурса с ним заключается контракт на выполнение работ (услуг) и поставку продукции. В систему вносится вся информация о контракте, ведется календарный план контракта, учет финансовой информации (бюджет контракта, распределение финансирования по соисполнителям и т.д.).
• В ходе исполнения контракта  куратор проекта со стороны заказчика, благодаря наличию в системе утвержденного плана и сметы проекта, сравнивает заявленные поставщиком сроки, затраты и результаты проекта с реально достигнутыми показателями.
• По завершении определенного этапа контракта в систему вносятся данные для формирования отчетов.  Специалисты проводят экспертизу этапа контракта и формируют экспертные заключения.

Реализация данного процесса позволяет госзаказчикам и уполномоченным органам выполнить все конкурсные процедуры в соответствии с действующим законодательством и предоставляет возможность эффективно провести все конкурсные мероприятия, включая экспертизу заявок и результатов проекта и формирование отчетов.

Перспективы

В федеральном законе N94-ФЗ при упоминании информационных систем, обеспечивающих открытость и  прозрачность размещения госзаказов, основной упор сделан на интернет-сайты и информационные системы, обеспечивающие ведение реестра недобросовестных поставщиков и реестра государственных контрактов и др. Однако не менее важным для успеха применения закона на практике является повышение эффективности внутренних процессов госзаказчиков, обеспечивающих проведение конкурсных процедур, аукционов и запросов котировок. В решении этой задачи информационные системы тоже играют немаловажную роль. На сегодняшний день можно сказать, что эта проблема осознана в правительстве РФ, и по заказу Минэкономразвития уже ведутся работы по созданию типового решения для управления целевыми программами и проектами в государственных органах, а также разрабатываются типовые регламенты для проведения конкурсных процедур. Подробнее об этом проекте можно узнать на сайте http://isup.elrussia.ru.